林全拚稅改　「最低稅負」做先鋒 - 所得稅

林全拚稅改　「最低稅負」做先鋒

作者：刁曼蓬

陳水扁總統執政五年，首次打破加稅禁忌，宣布提高國民租稅負擔，
林全緊抓機會，與外界溝通財政困難與稅制改革的重要，
如何把握改革契機，讓稅改起步，考驗著林全的專業與智慧。

執政五年的陳水扁總統，五月三十日首次打破加稅的禁忌，宣布提高國民租稅負擔。

就在九十三年度所得稅申報截止前一天，陳水扁總統對外表示︰三年內應把國民租稅負擔
率由目前的一二．五％提升至一五％，中長期目標為一八％；研議調升營業稅一至兩個百
分點；遺產及贈與稅最高邊際稅率由目前的五○％調降為四○％。並且研究上市、上櫃股
票交易所得課稅的可行性。

一個星期後，六月七日行政院宣布成立「稅改小組」，由院長謝長廷領軍、擔任召集人。
首要目標將針對最低稅負進行討論，賦稅公平是第一改革方向。

當天下午，財政部長林全對外宣稱︰最低稅負制，擴及個人，並公布全國前四十名高所得
者，九十二年所得稅實質稅負。這些收入三億以上的富豪中，有八名所得稅經由各式減免
，一毛不繳，實質稅率為零。另外七位，實質稅率只有一％。規矩申報、適用三八％、三
九％的稅率，只有五、六位。

主要媒體皆以顯著的篇幅，刊登這個「富不繳稅」，嚴重違反租稅公平的新聞。

兩天後，林全部長更利用端午節與新聞界交流的機會，再度「放話」︰這個「打擊面」僅
止於善用租稅減免、不繳稅的高所得者的最低稅負制，會在九月立法院會期開始，正式向
立法院提出。

總統是稅改成功的關鍵

這是從民國七十六年解嚴以來，首次從總統、行政院長、財政部長，針對稅制改革站在同
一陣線。

「根據過去經驗，稅改的成敗全在總統身上，如果總統不點頭，沒有一個財政部長可以抵
擋，」政大財政系教授曾巨威充滿希望地說。

相對於這兩年才化解全體銀行逾放比率過高的金融危機，政府財政惡化的速度卻有增無減
。

連續五年來，國庫赤字每年以三千億赤字持續成長、累積負債到去年的三兆九千億，民國
九十四年度中央政府總預算，就編列一千三百四十七億元的債務利息支出。中央與地方政
府舉債佔ＧＤＰ的比重也由民國八十年的一四．○二％，攀升至去年的三九．○四％，創
下歷史新高。

但是，相對於財政惡化速度，稅收佔財政收入的比重更節節下滑。國民租稅負擔也由十幾
年前的一九％，降至目前一二．五％，是全世界最低的國家。

用租稅當紅蘿蔔的惡果

用租稅獎勵投資，創造國民財富，是台灣成功經驗重要的一環。

但是，食髓知味經驗的不斷複製，又巧遇台灣官商關係緊密的民主化過程。當降稅、減免
成了政客用來交換選票同時，負責國庫收入的課稅制度，卻成一張漏洞百出的減稅、免稅
網。

財政稅收的幾個關鍵窟窿，與台灣民主化的過程亦步亦趨。

民國七十六年解嚴的隔年，因股市狂飆，財政部長郭婉容提出復徵上市公司證券交易所得
稅同時，當時行政院即屈服在立法院以倒閣做威脅，讓立法院做出證券交易稅全部免徵的
決策。

隨著經濟的發展與資本市場的壯大，不僅市值九兆、包含一千家上市公司的證券市場全不
課稅外，連為六百家上櫃公司、數以十萬家計含公開發行上市與一般股份有限公司在內，
共五十萬家企業的證券交易所得也跟著免徵。連資本主義最發達的美國都難望其項背。

這是儘管國民財富在累積，國民租稅負擔卻相對下降的根本關鍵。

又如，脫胎自民國四十九年「獎勵投資條例」，實施三十年後，轉成「促進產業升級條例
」。這個當年因資本不足、利用租稅減免，鼓勵投資的政策，本來早應該隨著立法目的的
達成而畢業。

但是，「推動產業的行政部門偷懶，不以創造性產業政策為投資誘因，仍習於以租稅減免
做紅蘿蔔，」政治大學財政系教授曾巨威說。他舉例，像早該停止的促進產業升級條例，
不但一延再延，並且擴大適用。根據財政部統計，一年減免稅額高達四、五百億。遇上景
氣好、投資提升，減免稅額更高達六、七百億元。

受薪階級租稅負擔重

再加上原來的證券交易所得免稅，造成不論景氣好壞、經濟良枯，國庫都收不到稅。國民
租稅負擔由資本利得轉到薪資所得為主的肩膀上。

一九九六年總統大選時，李登輝總統提出「兩稅合一」的競選政策，更在租稅減免的網上
，多創造了一個千億的窟窿。

前財政部長林振國，因為了解兩稅合一絕非當時所言僅兩、三百億的損失，堅持反對，而
遭撤換。

再加上過去十年來，經由選舉的滲透，負責租稅減免的立法院，大踩減免的油門。凡是與
資本利得有關的所得，都得到免稅、低稅負的優待。例如市值一度達兩兆四千億的債券市
場就免所得稅，土地、金融債券的稅率六％，與綜合所得稅最低稅率相同。

前述有助於資本利得的各種減免，重創所得稅制經由累進稅率產生所得重分配、追求社會
公平正義的功能。

根據財政部統計，國內企業家數共五十萬家。但是享有促進產業升級條例六○％的優惠，
卻都由前一千家大企業分食。絕大部份中、小型企業，反而要按二五％的稅率繳納營利事
業所得稅。

個人投資抵減中，七○％的優惠，也是由全國五百萬申報戶中，最高所得的三．七％享有
。

曾巨威說，「這就是解釋為什麼目前佔稅收一半的所得稅，七成以上壓在所得稅率六％、
一三％的中低薪資所得身上。」

最低稅負制——破壞型創新

國內最先提最低稅負制的，是財政部長林全當年在政大財稅系的舊識曾巨威。

當年與林全同時主張土地交易按市價課徵、資本利得應予課稅的曾巨威，眼見花了一年時
間、開了十幾次會的行政院財政改革會議無疾而終，決定離開現制，在體制外尋求變革的
可能。

回到校園研究找答案時，曾巨威看到美國一九六九年實施的最低稅負制，就是因為政府公
布當時前一百名高所得都不繳稅，群情嘩然。國會很快地通過最低稅負——將現行享有的
減免加總後，根據納稅額按二六％或二八％繳納所得稅。

美國從體制外發展出的經驗，給予曾巨威很大的鼓勵。

去年總統大選前，他受邀為在野黨撰寫財政白皮書時，首先提出最低稅負制理念。

「如果在野黨執政，就可以執行；反之，執政黨採用，更有朝野和解的氣度，」曾巨威打
著如意算盤。同時，也加入泛紫聯盟、社區大學，以及在媒體為文，將現行稅制中的不公
義用白話文，四處播散。

「你給我找麻煩，」曾巨威接到昔日稅改戰友、現今財政部長林全的反應後，更加緊最低
稅負的宣揚。

民國九十二年林全擔任財政部長後，堵住大戶捐地節稅的漏洞後，在陳總統「任內不加稅
」的金鐘罩下，一直難有制度性的稅改。

直到今年初內閣改組、立委選舉結束後，執政黨眼前有三年的黃金時光。林全開始將過去
二十年來原地踏步的稅改推到台面上。

伴隨取消軍公教所得稅免稅的，就是最低稅負制。向來以反應機敏見長的林全，先以企業
做訴求，將竹科全區幾百家企業的營所稅有效稅率僅一．三％、許多大企業甚至不用繳稅
的情形訴諸大眾，形成社會共識。

這段期間，上至總統府、每週一次的行政院會、工商團體的餐敘，乃至執政黨的黨鞭交接
，都會見到林全的身影。「他抓各種機會與外界溝通財政困難與改革的重要，」一位陪著
林全走透透的財政部高級主管表示。

眼見社會共識的成形，就在五月底繳稅之痛不遠的同時，陳總統適時把提高國民稅負的宣
示提出。

林全把握機會，暫時跳出「官股金融機構購併選邊站」的泥沼，順勢將個人綜合所得稅高
所得減免的現況對外公開。

林全挑明針對適用四○％稅率、又有租稅規劃能力的金字塔頂端的少數。

「我們只是針對不繳稅的高所得者，要他們繳一點稅。已經規規矩矩繳稅的高所得，反而
有降稅的空間，」林全說。他甚至說如果有成效，個人綜合所得稅四○％的稅率還可以調
降。

緊抓改革契機

林全緊抓改革機會，總統指示「研究上市、上櫃股票交易所得課稅的可行性」的同時，財
政部改革腳步也跟著轉動。

就在端午節前夕，林全利用機會對媒體說明最低稅負制減免適用的內容與範圍時，財政部
賦稅署的官員，就分別與多家外商與證券金融業，就證券交易所得納入最低稅負制的課徵
問題研商。

「最敏感的證券交易所得稅，先適用企業最低稅負制，至於個人的部份慢慢來，」一位接
近政策制定的財政部官員表示。

縮小打擊面，為了爭取改革契機，讓稅改起步，使林全小心翼翼。

「如何在立法院喊價式的現狀，保持改革底線，這是林全專業與政治智慧最大考驗，」曾
巨威說。

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▄▄▄▄▄▄▄▄▄▄▄▄▄▄▄▄▄▄▄▄ 你也是大人嗎？
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